一、引言

党的二十届三中全会将“深化零基预算改革”列为一项重要改革任务，充分体现出党中央的高度重视。零基预算改革是加强财政管理的重要基础，是应对财政收支矛盾的现实需要，是促进财政平稳运行的实际举措，对于破除预算安排中的路径依赖、提高财政资源配置效率、增强财政可持续性具有重要意义。甘肃省作为较早探索实施零基预算的省份，自2020年出台《省级部门实施零基预算管理工作方案》以来，改革持续深化，2024年又出台《进一步深化零基预算改革实施方案》，省委、省政府高位推动，省市县三级协同推进，逐步构建起以“以零为基、以事定钱、以效促用”为导向的预算编制新机制。这一制度设计旨在打破“基数+增长”的传统模式，优化财政资源配置，提升预算编制的科学性、规范性和绩效导向性，为财政高质量发展提供坚实的制度保障。

然而，在实际推进中，深化零基预算改革仍面临改革理念贯彻不深入、资源统筹力度不足、预算安排与绩效评价脱节、信息化和管理能力支撑不足等问题，改革落地成效与预期之间存在差距。为此，必须充分发挥审计在财政监督中的独特作用，聚焦预算编制、执行和绩效管理等关键环节，强化项目资金全流程监管，提升财政资金配置和使用效率，推动改革举措真正落地见效。深入开展零基预算改革背景下的审计研究，既是破解改革瓶颈的现实需要，也是助力治理能力现代化的重要支撑。

二、甘肃省推进零基预算改革的主要做法和成效

近年来，甘肃省深入贯彻党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理和深化财税体制改革的部署，积极落实省委、省政府关于推进零基预算改革的工作安排，坚持系统集成、协同高效、目标导向，推动零基预算理念由点及面、逐步拓展，走出了一条具有本地特色的改革路径。

（一）预算管理现状

面对日益突出的财政收支矛盾，按照中央及省委省政府相关部署要求，甘肃省认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于深化财税体制改革的工作要求，持续加强财政资源统筹和预算管理，在服务全省经济社会高质量发展、保障和改善民生等方面取得积极成效。一是财政管理体制改革稳步推进。启动实施零基预算改革，印发《进一步深化零基预算改革实施方案》，从完善基本支出预算管理、深化项目支出预算改革、严格预算管理等5个方面提出了改革措施和要求。进一步理顺省以下政府间财政关系，制定《省以下财政体制改革实施方案》，从事权和支出责任等4方面明确14项改革措施。加大省对市县的转移支付力度。二是推动积极财政政策有效落实。积极争取超长期特别国债资金上百亿元，省级配套数亿元，统筹用于“两重”及设备更新项目建设，保障“两重”“两新”战略落地见效；安排省级预算内基建投资几十亿元，支持上百个重点项目前期准备工作和基本建设，有效拉动重点项目投资。三是创新“财政+国资”融合管理模式。自2023年起，省级财政以财政资源统筹为切入点，在全国首创推行“财政+国资”管理模式，通过建立机制、清查底数、盘活存量、优化配置等举措，挖掘低效闲置国有资产价值，健全国有资产管理制度，加大各类资产资源统筹盘活力度，统筹用于化债等重点领域，进一步提升财政资源配置效益。

甘肃省在预算管理方面已取得显著成效，但仍存在一些突出问题和制约因素，如财政资金统筹难度较大、支出结构刚性较强等，财政资源配置科学性、精准性有待进一步提升。因此，在当前财政运行压力持续加大的背景下，推进以“打破基数、强化绩效、统筹整合”为核心的零基预算改革，已成为破解预算管理难题、提升财政治理效能的现实选择与必然路径。

（二）推进零基预算改革的主要做法

1.坚持高位推动，压实改革责任。全省将零基预算改革作为一项事关财政管理现代化、服务经济高质量发展的重点任务，由省级主要领导亲自部署、亲自推动，省委常委会、省政府常务会多次专题研究改革方案。改革由省级层面率先试点逐步拓展至市县两级，构建起省市县三级联动、上下贯通的改革推进机制。各级财政及业务主管部门根据统一部署，结合自身职责和资金特点，制定改革推进计划，明确时间表、路线图和任务书，有序推进各项工作落实。通过持续强化组织保障，形成了全省“一盘棋”、纵横联动推进改革的良好局面，为改革成效奠定坚实基础。

2.坚持统筹共用，推动资源集约配置。聚焦财政资源统筹效率，强化部门间协同联动，推动跨部门、跨领域资金整合。对职责相近、目标趋同的项目资金，由牵头主管部门统筹管理，实行“牵头+配合”运行机制，实现由“分散使用”向“集中投放”转变。通过集中打包“零散财政资金”，增强财政支出的整体性和可控性。同时，将财政拨款与非财政拨款统筹纳入预算体系，允许部门在所属单位内部合理调剂使用各类收入，优先动用非财政资金和可统筹资源。此外，甘肃省还畅通资产调拨路径，建立资产共享共用机制，通过“财政+国资”协同机制，推动存量资产资源盘活，实现资产管理与价值实现的良性互动。

3.坚持分类施策，细化预算编制逻辑。结合财政支出结构和管理实践，将项目支出细分为五类：基本运转、社会事业、产业发展、重点建设和特定事项，并针对不同类别制定具体的测算方法与管理规则，确保预算编制有章可循、有据可依。除人员经费等按定额标准安排外，其余项目均实行“以项目为支撑、以绩效为导向”的预算编制方式，全面推行“一年一定、从零起步”的预算理念。对于重点建设类和产业发展类项目，强化竞争性配置导向，推行“优中选优”“多干多支持”的激励机制，引导资金投向效益更优、潜力更大、落地性更强的领域。

4.坚持完善机制，夯实改革制度支撑。为强化制度化、规范化改革保障，搭建起由“项目储备库、政策制度库、支出标准库、绩效指标库”组成的“四库”体系，并配套建设统一高效的预算管理数据平台。项目储备库实行滚动管理，做到“应储尽储、择优安排”；政策制度库按阶段清理整合，确保“资金跟着政策走”；支出标准库细化经费测算规则，提高预算科学性；绩效指标库突出结果导向，量化设置可衡量、可比较、可追溯的核心指标。同时，依托预算一体化平台，全面规范业务流程、固化制度规定、嵌入系统管控，推动预算管理从“经验驱动”向“数据驱动”转变，显著提升改革规范性和执行力。

5.坚持源头管控，强化预算刚性约束。在2025年预算编制中，全省财政部门全面落实零基预算原则，牢牢把握“五个对标、五个坚持”的编制要求：即对标积极财政政策、零基预算改革、“三保”兜底保障、过紧日子要求和重点工作任务，分别对应稳定预期、以事定钱、兜牢底线、节支增效和统筹兼顾。改革中注重源头治理，从项目设立源头就进行充分论证和绩效评估，按照实际需求、绩效优劣等要素重新测算安排项目预算；对跨年度项目，实行分年度控制，强化预算审核，坚决防止“资金等项目”或“项目虚列”问题。坚持“量入为出、尽力而为”的原则，切实将有限财政资源精准用于关键领域和重点任务，推动财政资金使用效益最大化。

三、甘肃省深化零基预算改革试点中存在的问题

尽管甘肃省在推进零基预算改革过程中取得了阶段性成效，但从实际运行及审计监督情况来看，仍存在理念贯彻不到位，财政资源统筹力度不足，绩效评价与预算安排联动欠缺，制度建设、技术方法、管理能力与改革要求不匹配等深层次问题，制约了改革的系统推进和预期目标的实现。

（一）改革理念贯彻不深入

在以往财政收入较快增长、资金保障较为宽裕的背景下，个别部门长期形成了“盘子固定、基数惯性”的思维模式，加之预算管理粗放、退出机制不健全，一些已完成任务或到期的项目未及时清理退出，导致专项资金规模逐年固化膨胀、支出结构日趋僵化。当前，一些部门对“以零为基、以事定钱”的改革要求仍然认识不足，习惯于在原有基数基础上“小幅调整”预算，未真正实现从“项目合理性论证”出发的重新评估，导致项目重复设置、资金配置结构僵化。如审计发现，省级30个单位的部分项目在上年预算执行率不足70%的情况下，未按要求同比例压减当年项目支出预算。

（二）财政资源统筹力度不足

加强财政资源统筹要做到 “一个盘子进、一个口子出”，按照全口径预算管理的要求，应该把本级财政收入、中央转移支付收入和债券收入等财政性资金管好用好，还要把各部门事业收入、经营收入、专户收入等非财政性资金统筹起来一并使用，但审计发现，截至2024年底，省级预算单位实有资金账户大量银行存款未进行清理盘活，预算收入统筹力度不足。同时，零基预算改革本质上要求打破部门界限、优化资源统筹，但实际操作中，部门间沟通协同机制不健全，统筹效率低下，不少资金仍按原渠道分配，存在“多头管理、分割使用”的情况，导致专项资金分散在多个部门，难以发挥资金效益，影响了集成投入、集中发力的改革目标。

（三）绩效评价与预算安排联动欠缺

现行绩效管理普遍存在流于形式的问题，部门单位虽然按要求设定绩效目标、进行绩效评价，但定量指标不科学、定性描述泛化，绩效评价缺乏可操作性，难以支撑精准决策。更为关键的是，绩效结果“只评不管、不问不追”，一些绩效不佳的项目在次年仍旧安排资金，绩效评价结果未能有效转化为预算安排依据，无法形成有效的预算安排激励和约束机制。审计多次发现，项目绩效评价流于形式，比如在项目实际上未达到指标要求的情况下自评满分，绩效评价异化为一种形式上的要求而非辅助决策优化的工作。

（四）制度建设、技术方法、管理能力与改革要求不匹配

零基预算改革对财政数据管理能力、部门项目管理水平和信息化技术手段提出更高要求，但现实中存在技术保障不足、信息系统功能有限等问题，难以实现预算编制全过程数据贯通和逻辑闭环。一些基层单位因人员配置不足、专业能力薄弱，难以独立完成项目分类、支出标准测算、绩效指标设定等关键环节，改革推进存在难度。

四、审计推动深化零基预算改革的思路建议

从甘肃省的改革实践看，虽然零基预算理念已初步落地，制度框架不断完善，但在预算编制意识转变、资源统筹能力提升、绩效评价与预算安排衔接、信息化支撑和基层能力建设等方面仍面临诸多共性难题。这些问题在全国多个试点地区亦不同程度存在，反映出当前零基预算改革仍处于“理念确立”向“系统落地”过渡的关键阶段。为推动改革持续深入，亟需充分发挥审计的监督保障和促进作用，从加强零基预算改革理念监督、聚焦资金统筹整合难题、关注预算绩效联动机制、推动数字化建设和管理能力提升等方面协同发力，打通改革堵点、提升政策效能。

（一）强化改革理念监督，引导预算编制实现“以零为基”

审计机关应聚焦“以零为基、以事定钱、以效促用”的核心理念，在预算编制审核过程中加强对项目设立合理性、必要性和绩效目标的监督，坚决纠正“基数惯性”的路径依赖，倒逼部门压实项目论证责任。对连续多年执行率低、未开展绩效评估或绩效不佳的项目，要作为重点审计内容，督促有关单位按照零基预算要求清理退出、压减优化，确保财政资金配置以实际需求和绩效产出为导向。

（二）聚焦资金统筹整合难题，推动财政资源集中高效使用

围绕财政资源统筹改革方向，审计部门应进一步加强对财政性和非财政性资金统筹情况的审查，重点关注部门单位实有资金账户余额、结余结转资金使用、非税收入纳入预算等方面的执行情况。对于存在资金沉淀、多头分配、资金使用效率低等问题的部门，应提出审计整改建议，推动建立部门间协调机制和跨领域资金整合规则，打破部门界限，提升财政资源集约配置效能。

（三）关注预算绩效联动机制，推动实现“花钱必问效、无效即问责”

审计要将被审计单位是否持续强化绩效管理作为监督重点，审计内容贯通预算编制、执行与绩效评价全过程，推动构建“编、评、审、用”一体化的绩效管理闭环。重点关注绩效目标设置的科学性、评价过程的规范性和结果的应用性，针对绩效指标虚设、目标完成度评价不实等问题，提出整改建议。对绩效结果长期偏离目标或资金使用效率低的项目，应推动其压减、整合或退出预算盘子，从而提升财政支出的精准性和有效性。推动零基预算改革，督促相关单位把“花钱必问效、无效必问责”的要求落到实处，在进一步加强源头管控的基础上，切实规范预算执行，强化绩效全过程管理，促进整个资金链条更加规范。

（四）推动数字化建设和管理能力提升，助力打通改革“最后一公里”

零基预算改革对财政信息化、数据标准化和项目管理精细化提出了更高要求。审计应加强对财政“四库一平台”体系建设和运行情况的监督检查，重点关注项目库、标准库、绩效库、政策库是否具备统一规范、动态更新和数据互联互通的能力，是否能实现预算编制、执行和绩效监控的全过程数字支撑。针对部分基层单位专业人员不足、信息化水平较低的问题，建议财政主管部门加大培训指导和政策支持力度，建立技术服务支撑机制，推动零基预算相关制度标准在基层落地。审计机关也应注重对基层改革推进情况的跟踪检查，对改革推进缓慢、制度执行走样的单位及时提出预警提示和整改建议，确保改革理念不折不扣向末端传导。

综上所述，零基预算改革作为现代财政制度建设的重要组成部分，通过科学、合理的预算编制机制，是破解预算管理僵化、提升财政资源配置效率、增强财政可持续发展能力的关键举措。从国内外改革实践和甘肃省试点经验看，零基预算不仅是一种预算编制方法，更是一种管理理念的转型，体现了从“以钱定事”向“以事定钱”、从“惯性配置”向“绩效导向”的根本性转变。当前，零基预算改革在理念落实、资源统筹、绩效联动、技术保障和末端执行等各环节仍面临诸多挑战，这些并非甘肃一地独有，而是全国多地在推进改革中普遍存在的共性问题，亟待从制度机制层面进一步破题。

在此背景下，审计作为监督体系中的重要力量，应以更前瞻的视角、更系统的方式、更有力的举措，推动零基预算改革由“纸面制度”向“实践成果”转化。通过强化预算编制理念的审查监督，引导预算编制实现“以零为基”；通过聚焦资金统筹整合难点，推动财政资源集中高效使用；通过强化预算绩效联动机制，推动实现“花钱必问效、无效即问责”；通过推动数字化建设和管理能力提升来打通改革“最后一公里”，实现预算编制更科学、资金配置更高效的改革目标。