土地开发项目审计重点与难点分析 |
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土地开发是落实耕地保护的重要手段。在耕地保护形势日益严峻、粮食生产安全风险日益凸显的今天,实施土地开发项目对科学有效地开发利用土地资源、严守耕地红线、确保粮食安全,发挥着越来越重要的作用。在近年的国家审计实践中,土地开发项目审计己成为资源环境审计的重要内容,成为领导干部自然资源资产与生态环境保护责任审计的重点之一。 一、土地开发项目的概念与政策要求 党的十八大以来,习近平总书记多次强调:耕地是我国最为宝贵的资源;我国人多地少的基本国情,决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,绝不能有闪失;要实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡。目前,补充耕地的途径主要包括土地开发整理、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等。而土地开发整理是落实耕地占补平衡政策、实现耕地总量动态平衡的一种有效途径。 土地开发整理包括士地开发、土地复星和士地综合治理。土地开发是指依据土地利用总体规划和土地开发整理规划,对荒地、盐碱地、滩涂、空闲地等宜农未利用的土地进行开发利用;土地复垦是指对在生产建设过程中压占、挖损、污染等人为破坏的土地和风沙、洪灾、滑坡等自然灾害损毀的土地进行复垦;土地综合治理是指对农村地区林、田、路、渠等进行综合整治。由于土地开发是当前新增耕地的主要手段,本文主要研究士地开发项目的审计重点和难点,以及相应的改进措施。 国家在相关法律法规中对土地开发工作有所约束,如《中华人民共和国土地管理法》(2019年修订)规定,“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地”“开垦末利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开星的区域内,经依法批准后进行”。地方政府出台的土地管理法实施办法也有相关规定,但国家层面并未就土地开发工作单独立法。因此,在土地开发进程中,依然存在前期工作缺失、规划设计逆程序管理、资金管理松散、后期管护机制不健全等问题。审计机关可以就这些问题开展有针对性的土地开发项目审计工作,助力耕地保护政策落实。 二、土地开发项目的审计重点 (一)土地开发政策落实情况 一是重点关注土地利用总体规划和士地开发整理规划落实情况。应按照土地开发项目政策文件的相关规定,对土地开发项目的合法性、合理性进行南计。严格审查土地开发项目的审批流程、规划设计、项目实施和检查验收等环节,判断项目是否严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规划来实施。重点审查荒山、荒地、荒滩等的开发,是否依法办理审批手续,有无先开发、后审批以及占用自然保护地、林地等情况。 二是重点关注土地开发项目管理制度落实情况。审查项目储备库的建设是否依据项目管理有关要求,进行了项目可行性研究和论证。审查项目是否严格按照批准的项目计划实施,有无擅自变更项目建设地点和施工单位、大量减少实际工程量和建设内容、随意调整士地平整区域和施工设计、降低工程质量和改变投资额度等行为。 (二)土地开发项目实施情况 一是重点关注土地开发项目招标投标情况。审查项目招标投标程序是否规范到位,是否通过公开招标投标选取施工方,招标方式和组织形式是否合法,投标人的资质、条件是否符合规定,招标文件的编制是否完整,是否存在将一个项目化整为零或其他规避招标的行为,是否存在招标走过场、围标串标等情况。 二是重点关注士地开发项目竣工验收情况。要对项目竣工决算的真实性、准确性和合法性进行南计,严格审查土地开发项目竣工报告、竣工決算报告及审计报告等,重点对隐蔽工程的验收流程是否符合规定、工程质量是否符合标准、是否存在偷工减料等情況进行审计。审查项目是否按照批准的设计完成了建设任务,已建成工程的数量及质量、土地开发建设规模、新增耕地面积是否达到计划指标。关注项目建设前后各类土地面积及变化情况,审查土地权属调整方案是否落实,地籍变更登记是否到位等。 (三) 土地开发资金管理情况 一是重点关注士地开发项目预算编制及执行情况。在预算编制方面,审计人员应重点审查预算是否存在缺项、漏项和重项,主要材料的单价来源依据是否真实合理等。在预算执行方,应严格审查各项工程建设和相关工作费用是否严格按照批准的预算内容及控制额度执行,有关预算调整事项是否办理了批准手续,是否存在先调概后审批,自行改变预算内容、扩大支出范围、提高预算标准,以及将预算资金用于其他无关项目等等问题。 二是重点关注土地开发项目资金管理及使用情况。保障资金使用安全、合理、合法是审计监督的重中之重,应对资金来源的合理合法和完整性进行审查。不管是中央财政拨款,还是地方自筹及其他形式来源的资金,都要求项目单位对资金实行专户储存、单独建账、专款专项专用。应重点审查实施单位资金管理制度是否健全,资金是否及时到位,内部控制是否规范,资金使用是否符合要求,是否存在截留、挪用、挤占项目资金等问题。 (四)土地开发绩效目标落实情况 一是重点关注土地开发项目效益达标情况。审查土地开发项目的实施是否严格落实生态文明建设要求,是否按照相关规定将开发后的土地纳入基本农田进行管理,是否有利于提高土地资源的节约集约使用效益,是否有利于优化城乡用地结构布局,是否有利于促进新型城镇化发展和美丽乡村建设,是否切实维护农村集体经济组织和农民合法权益,是否达到生态效益、社会效益与经济效益的统一等。 二是重点关注土地开发项目后续管护情况。审查土地开发项目实施后补充的耕地质量与建设占用的耕地质量是否相当,是否存在“占优补劣”,以及补充耕地产量明显低于被占耕地的情况。应关注补充耕地后续管护街接问题,是否存在开发后的地块因后期管护不到位导致耕地肥力较低、耕种质量不佳以及开发后土地就地撂荒或被违规占用等情况。 三、土地开发项目审计难点与应对措施 (一)利用地理信息技术,解决“难以反映全局”的问题 土地开发项目具有选址范国广、分布散、数据量大等特点。如何在时间短、人力有限的限制条件下,全面系统地反映选址存在的普遍性问题,是审计工作的第一大难点。审计发现部分土地开发项目存在选址不科学、不合规等问题。如选址位于海拔500米以上、坡度大于25度的陡坡、严重沙化土地等不宜开发的地区,或者位于自然保护区、生态保护红线等禁止开发区域内等典型问题。针对上述情况,审计人员可以按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式,充分利用地理信息技术等数据分析手段,采集土地开发项目各个地块的矢量图及林业基本图、生态保护红线划定范围等,进行叠加分析,筛查疑点、实地取证、追踪落实,让土地开发项目审计更加直观高效。 (二)深入研究地域特征,解决“难以做出特色”的问题 近年来,由于建设用地占用耕地的需求极大,全国各地都实施了大量的土地开发项目,如何从被审计地区的地域特点入手,准确反映其存在的区域性问题,是审计工作的第二大难点。针对上述情况,审计人员应分析被南计地区的地域特征,研究不同政策实施带来的现实冲突。如退耕还林、还草、还湖政策实施以来,不少地区耕地面积急剧减少,城市开发建设的用地需求进一步加剧了这种情况。为获得耕地占补平衡指标,部分地块实施退耕还林、还草、还湖工程后,又实施土地开发项目。这不仅违反了相关法律法规,还造成严重的损失浪费。如被审计地区为山区,就重点关注毁林开垦的情况;如被审计地区为湖区,就重点关注围湖开垦的情况。审计从被审计地区地域特征和政策导向差异入手,抓住主要矛盾,核查典型问题,反映被审计地区存在的区域性特色问题。 (三)穿透乱象把握关键,解決“难以查实问题线索”的问题 土地开发项目散小、管理层级低、制度机制不完善,一度乱象丛生,腐败现象多发。如何穿透乱象查实线索,揭露违法违纪问题,是土地开发项目审计工作的第三大难点。土地开发项目实施过程中,存在将开发前士地类型已为耕地的地块纳入土地开发项目实施范围的虛假申报土地开发项目行为,虛报并未实施的土地平整、土地翻耕、清除石渣杂树等工程量的行为,以及虛报项目完成面积的行为。针对上述问题,审计人员可以从各相关部门获取土地开发项目台账、项目档案、土地利用现状图等,把握土地开发项目地块在项目实施前后土地类型的变化这一关键环节,核实项目实施的真实性。同时,结合数据分析方法,将项目矢量数据和土地利用现状图等导入地理信息系统软件中叠加分析,确认项目实际完成面积和工程量的真实性。通过把握上述关键环节,寻找突破口,核实弄虛作假情节,查实骗取套取资金的违法违纪问题线索。 素材来源:审计小白丁(作者:余路畅) 声明:转载之文章版权归属原作者,仅供审计同行学习、交流、借鉴,无商业用途。欢迎大家踊跃留言,提出宝贵的意见和建议。 |
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责任编辑: 市审计局管理员 |
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